揭秘数据要素：从总体框架到释放乘数效应
数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。随着大数据、云计算、物联网等数字技术的发展，激活数据要素潜能，实现数据要素价值，对于深化创新驱动、做大做强数字经济、推动高质量发展、推动国家治理体系和治理能力现代化具有支撑作用。今天，多彩博虹数字政府研究室将从数据要素总体框架的八大环节到数据要素如何在数字政府相关领域释放乘数效应，为您揭秘数据要素。
一、国家数据要素化“六横两纵”总体框架
国家数据要素化总体框架是一个全面、系统、协同的框架体系，通过制度引领、基础设施支撑、数据开放与运营、产业发展与交易流通等多方面的协同推进，实现数据要素的高效配置和价值释放。
国家数据要素化总体框架由“六横两纵”共八个关键环节构成。其中，六个横向环节分别是国家数据基础设施、公共数据开发开放、公共数据授权运营主体、数据产业和数商发展、数据交易与跨境流通、数字中国建设，两个纵向环节分别是数据要素制度体系和数据安全体系。
（一）数据要素制度体系
数据要素制度体系是国家数据要素化的制度指引。是以法律、政策文件等形式，对数据产权、加工生产、流通交易、监管治理、数据安全等方面进行规范所形成的制度体系。按照制度的层级高低和约束力度，数据要素制度体系可分为法律、条例、办法、纲要、战略、规划、意见、行动计划、实施方案、建设方案、标准、规范等。
（二）国家数据基础设施（NDI）
国家数据基础设施（NDI）是国家数据要素化的载体。横向上覆盖数据采存算管用全生命周期各环节，包括数据采集存储平台、数据加工分析平台、数据交易流通平台和数据治理监管平台等，纵向上从顶到底分别包括国家数据要素基础设施、国家融合基础设施、国家算力基础设施、国家网络基础设施、国家数据安全基础设施等五层架构。
（三）公共数据开发开放
公共数据开发开放是国家数据要素化的主线。包含两方面含义，一是公共数据开发，即政府机关和公共事业单位在行使公共管理和社会服务职能过程中，应通过采集、汇聚、存储、目录管理等手段，将相关公共数据资源记录保存下来；二是公共数据开放，即公共数据资源应通过共享、开放、运营等多种方式向社会最大程度开放，以释放公共数据价值潜能，降低社会运行总成本。
（四）公共数据授权运营
公共数据授权运营是国家数据要素化的创新手段。潜在价值越高的公共数据往往涉及个人隐私和国家安全越多，而不能直接对社会开放。因此，需要引入市场化机制，选择技术水平高、安全能力强的社会力量，对涉敏涉密的公共数据进行处理，加工成数据指数、报告、API等脱敏脱密的数据产品，向社会有偿开放使用。各地从实际出发已探索出省属国资企业、国有资本全资企业、国有控股企业、混合所有制等四种授权运营主体类型，以及集中统一授权运营、分领域分散授权运营、分地区分散授权运营等三种授权运营模式。
（五）数据产业和数商发展
数据产业是国家数据要素化的主要驱动力，数商是数据产业和国家数据要素化的主力军。数据产业指以数据技术为基础，以数据采集存储、生产加工、交易流通、应用治理、安全可信等数据产品和服务为主要内容的产业集合。数商是在数据全生命周期各环节中提供各种数据服务的数据企业。
（六）数据交易与跨境流通
数据交易流通是国家数据要素化的中枢神经。场内交易和场外交易是我国数据交易的两种主要模式。数据场内交易以政府主导的数据交易所（中心）为主，数据场外交易主要有集散中心型、技术服务型和资源依赖型等三种不同形式，其中，集散中心型交易模式发展日式渐微，而技术服务型和资源依赖型两种交易模式发展速度很快。全球统一的数据跨境流通规则正在形成过程中，目前，美国的“数据自由流动方案”和欧盟的“个人数据严厉保护方案”处于领先地位。
（七）数字中国建设
数字中国建设是国家数据要素化的终极目标，包括数字经济、数字社会、数字政府、数字文化、数字生态文明和数字治理体系等。在数据要素制度指引下，在国家数据基础设施（NDI）载体上，进一步加大公共数据开发开放力度，实现公共数据授权运营规模性突破，构筑自立自强的数据技术和数据产业，大力发展技术型、服务型、应用型数商，促进数据更加顺畅地交易流通，不断做强做优做大数字经济，构建普惠便捷的数字社会，发展高效协同的数字政府，打造繁荣自信的数字文化，建设绿色智慧的数字生态文明，建设公平规范的数字治理体系。
（八）数据安全体系
数据安全体系是国家数据要素化的保障，要统筹安全和发展，始终将数据安全作为数据要素化的前提和基础。在数据要素化发展新阶段，不仅要继续加大对监测预警、态势感知、应急处置、安全运行等安全防护平台建设外，还要加大对隐私计算、区块链、联邦计算、委托计算等数据生产交易流通等内生安全平台的建设。
二、数据要素×数字政府
数据要素的发展为数字政府的建设提供了重要支撑，数字政府的建设也为数据要素的应用提供更广阔的空间。随着数据技术的不断成熟和应用场景的不断拓展，数据要素将更加深入地融入政府治理的各个环节中，推动政府决策更加科学、治理更加精准、服务更加高效。同时，数字政府的建设也将为数据要素的应用提供更加完善的基础设施和制度保障，促进数据要素价值的最大化释放。
（一）政务数据标准化和共享化机制逐步完善
一方面，数字政府标准规范体系基本形成。《数字政府标准化白皮书（2023）》显示，2023年我国“数标指数”得分为77.1分，明显高于2022年的60.4分。初步形成覆盖国家、省、市、县等层级的政务数据目录体系。另一方面，政务数据共享清单机制持续完善。印发《国务院部门数据共享责任清单（第六批）》，将35个单位的181类共享信息1292个数据项纳入共享范围；印发《国务院部门垂直管理业务系统与地方数据平台对接责任清单（第四批）》，将19个国务院部门的33个垂管系统的67个数据项纳入对接范围。
（二）数据要素在数字政府中的应用逐步深化
在提升政府决策能力方面，数据要素为数字政府建设提供了丰富的决策依据。通过对海量数据的收集、整理和分析，可以更加准确地把握社会经济发展的趋势和规律，从而制定出更加科学合理的政策措施。在优化政府服务流程方面，数据要素的应用可以推动政府服务流程的再造和优化。通过数据融合应用，实现跨部门、跨地区的数据共享和业务协同，提高政府服务的效率和便捷性。在强化政府城市治理方面，依托数据要素在公共卫生、交通管理、公共安全、生态环境、基层治理等领域场景的应用，实现态势实时感知、风险智能研判、及时协同处置。在加强政府监管能力方面，通过对监管对象数据的实时监测和分析，提升安全生产监管能力，提升自然灾害监测评估能力，提升应急协调共享能力。
（三）数据要素×数字政府案例
根据国家数据局会同多个部门发布的“数据要素×”典型案例，以及《数字政府蓝皮报告——业务场景视图与先锋实践》，盘点案例如下：
为解决基层政务服务重复工作多、数字化程度低等问题，烟台市大数据中心建设市县乡村四级联动、上下贯通的镇街综合数据平台，通过智能报表、智能台账等有效减少基层重复摸排、重复报表工作，推动数据赋能公共服务，为基层减负和基层治理现代化提供了有力支撑。
一是打造全量汇聚、多级联动、上下贯通的数据应用体系。通过建设镇街综合数据平台，整合了市、县、乡、村四级共15大类、177子类、1300多万条数据，实现了基层基础数据“应归尽归”。同时，建立数据返还机制，针对基层共性数据需求定期返还，累计返还166类国家级、省级和市级数据，实现基层所需数据“应返尽返”。在数字底座基础上，通过智能报表、智能台账等方式，实现报表自由定制、数据自动复用、结果实时统计，有效减少基层数据重复填报和手工筛查，减轻了基层“指尖上”的负担，基层表格缩减率达34%、填报缩减率超过52% 。
二是赋能基层数据应用场景，推进公共服务普惠化。综合数据平台聚焦民生保障、乡村振兴、补贴发放等重点领域，推进256个基层业务上网运行。在赋能补贴发放方面，设立社会救助、社会福利、计生奖扶等3大类、13小类补贴认证事项，通过跨部门数据共享和融合比对，主动发现老年补助发放、残疾人补助发放和农村奖扶发放人员，协助基层进行低保人员、特困人员、残疾人等相关补贴的认证工作，有效助力提升补贴发放精准性、高效性。
广东省应急管理厅全面整合气象、水利、林业等跨部门监测数据以及危化、矿山等企业物联感知数据，构建个性化的应急场景智能算法，打造共建、共治、共创、共享的应急管理信息化新模式，推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务协同治理，切实提升应急管理业务综合实战能力。
一是加快数据汇聚融合，夯实数据支撑基础。梳理完善应急管理部门公共数据资源目录和数据需求目录，加快推动数据资源汇聚共享，已成功接入27个外部厅局以及14个应急厅内部机构，涵盖1171类业务数据，总量高达36.1亿条，提供1372类数据服务，有效促进了数据要素在跨部门、跨系统、跨平台间的顺畅流通。
二是构建应急智能算法，为业务场景提供精准支持。面向应急管理行业监测预警、监督管理、辅助决策和指挥调度等业务需求，结合人口、电力、工程机械、化工商品价格等指数以及各类监测预警、巡查上报、预测分析数据，构建数据模型开展智能辅助分析，有效提高应急管理部门预测、预警、预知能力和及时处置、科学救援等数据智能辅助决策能力。2023年，广东省通过实时监测台风路径、渔船坐标、水位监测数据等重要信息，有效应对了30轮强降雨和6次台风，未发生群死群伤和重要工程损毁事件。
为加快推进光明区新型智慧城市建设，完善构建城市数据资源体系，逐步实现数字孪生城市建设数据资源互联互通，分级、分类、分块使用，推进数据共享服务化，光明区探索为全区所有城市公共基础要素赋予唯一编码，形成统一共享、唯一识别的空间编码体系。利用统一标识编码和电子地图，各部门可突破基础网格单一划分维度，按需自主划分管理层级和责任区域，形成部门分类业务数据“一张图”，打造融合更多元要素、更灵活运用的城市公共基础要素“数字标识”智能底板，为开展精细化治理提供基础支撑。
一是扩展多维数字政府应用单元解决数据关联下沉问题。搭建城市公共基础要素的采集、赋码、管理、服务的全周期数字化标识建档标准化平台。
二是借助块数据底板解决数据难以复用问题。利用块数据技术打造出数字政府应用数字底板，为数字政府应用的事件分拨、流转、指挥、处置提供数据资源支撑。
三是利用唯一编码解决数据难以回流和沉淀问题。各委办局在调用城市管理要素数据时，即可将业务数据与城市管理要素数据进行关联，当业务数据发生变更时，可通过唯一标识实现数据更新回流，建立完整的数据闭环。
智慧聊城“城市大脑”围绕“12345+N”框架建设，打造一个城市数字孪生底座，实时映射城市状态信息，辅助城市实现科学规划、布局、分析和决策；夯实大数据综合接入和一体化综合指挥调度两大平台，实现海量城市数据汇聚整合，形成统一的城市指挥调度体系；构建物联感知、算法服务、智慧决策三大能力，建立安全保障、规范标准等四大体系支撑，城市大脑在民生服务、公共安全、精细治理等城市重点领域建设一系列场景应用，深度赋能聊城的智慧化发展。
搭建完善的城市数据资源体系。建设集数据采集、资产管理、治理共享等十大数据处理能力为一体的城市级数据中台，构建聊城市全域数据基础架构，实现数据“汇、治、用、管、看”一体化管理目标，进一步释放信息生产力，拓展数字经济空间，完成全域数据整合、全面数据运用、全局应用支持，提高社会治理的协同性和有效性，实现数据共享梯次支撑。
编辑：王筱萌
一审：张莉
二审：杜鑫
三审：邹波
本文部分内容来源：国家数据局、“交大评论”公众号、“中国信息通信研究院”
